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任泽平:从全球视角看如何破解中国房地产难题

  当前中国房地产市场存在的高房价、高杠杆风险、产业空心化、财富差距拉大等问题十分严峻,住房制度改革亟待破题。如果不及时做出调整,我们可能重蹈中国香港和英国的覆辙,深陷高房价困境,并引发深层次的经济社会问题;也可能爆发类似于美国次贷危机和日本“失去的二十年”房地产泡沫危机。但如果我们能够及时科学地变革,也可能实现类似于德国和新加坡的房价稳定、居者有其屋,实现房地产与金融、实体经济的良性循环。

  路在何方?何为正解?为什么各经济体房地产市场表现差异极大?我们在六大全球代表性经济体的研究中发现,住房制度决定房地产市场表现。有什么样的住房制度,就有什么样的房地产市场。当前中国房地产市场存在的问题,根本上与中国住房制度有关,解决之道在于住房制度改革。只有放在更加开阔的全球视野、更加纵深的历史维度和更加扎实的数据逻辑来观察当下,才能在众说纷纭中拨云见日,才能提炼出规律和共识。借鉴国际经验,结合中国国情,推进住房制度改革,让住房制度从宏观调控刺激经济增长的职能中解放出来,回归解决居民居住问题,进而化解当前中国房地产面临的困境。

  综合国际正反两面的经验教训,我们认为,中国住房制度改革成功的关键就是八个字:“人地挂钩,金融稳定。”这八字改革方针能够真正长治久安地实现稳地价、稳房价、稳预期,促进房地产市场长期平稳健康发展。

  中国香港和英国深陷高房价困境,主要是由于土地供给不足叠加货币超发与金融高杠杆,而德国和新加坡住房问题解决得好则主要是因为供应充足。

  人随产业走,区域间土地需求不均衡是客观规律,解决之道是人地挂钩。推行新增常住人口与土地供应挂钩,人口流入的城市群都市圈要加大建设用地供应,人口流出的区域要减少土地供应;在城市间,要在严守耕地红线的基础上,完善跨区域耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩,化解人口净流入地区土地供不应求和人口净流出地区土地供过于求共存的结构性失衡;在城市内部,将产业用地与住宅用地配套供应,从根本上促进职住平衡,避免“睡城”现象,化解潮汐交通压力。

  用地规划上,优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构。中国长期存在工业和商业办公用地供给过多、住宅用地偏低的问题,2010—2017年全国年均供应住宅用地157.9万亩,商服用地66.0万亩,工矿仓储用地240.5万亩,住宅用地占国有建设用地的供应比重年均仅17.8%。应优先保障住房,以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地,合理安排必要的产业用地。

  完善城市规划,指导土地供应。依据城市人口、居住、环境等要素,合理编制城市规划,用以指导城市开发建设活动的实施,对城市更新改造、生态园林建设、完整社区缔造、基础设施建设等做出统筹安排。城镇建设用地的指标与空间布局,要与城市规划相衔接。

  改革土地招拍挂制度,土地不能唯价高者得。发达经济体房地产市场波动历程表明,限制供给、价高者得的土地制度设计是推高房价的核心基因。目前中国已有多个城市在调整和创新土地出让方式,如“限房价、竞地价”“限地价、竞房价”“限地价、竞配建”等方式,甚至还有“平均价者得”规则,尝试打破土地价高者得的困境。

  国际经验表明,房地产过度金融化和过度收紧是风险之源,美国和日本爆发金融危机,中国香港和英国深陷高房价困境,均与货币超发、金融高杠杆及随后过度收紧高度相关,而德国和新加坡则控制得较好。

  中央的定调是“三稳”,不是“三松”也不是“三紧”。老成谋国是时间换空间,既不要刺激,也不要刺破。房地产一半是金融,一半是实体经济和制造业,带动的上下游产业链条较长,解决就业规模大,国民经济占比高,有必要推动改革更多地发挥其实体经济的功能,回归居住属性和制造业属性。不要从一个极端走向另一个极端,从放水刺激到过度收紧,货币信贷政策应保持稳定,不宜大收大放,首付比例不宜频繁变动,支持刚需和改善型需求,拓宽政策性住房金融体系以补充商业性住房信贷体系。

  应避免货币超发和过度杠杆,货币供应增速与名义GDP增速相匹配,建立住房金融体系与其他金融体系之间的防火墙。从量和价两方面推动房地产相关的货币金融制度变革,防止资金过度流入、违规流入房地产领域。

  首付比例不宜频繁变动,同时支持刚需和改善型需求。一方面,提高和降低首付比例是关键的“刹车”和“油门”工具,过快过急将导致市场短期内剧烈波动,频繁变动则导致市场预期混乱。另一方面,首付比例的确定也要保持一定柔性,应坚持差异化的住房信贷政策,支持刚需和改善群体购房自住,控制投资性购房;个别城市在市场过热时迅速、大幅提高首付比例以冷却市场,在市场平稳阶段则应平缓“松开刹车”,确保居民自住需求得到有效支持。

  政策性住房金融体系是商业性住房信贷体系的重要补充,需拓宽资金来源。可通过住房金融二级市场拓宽公积金资金池,推动公积金个人住房贷款证券化,以公积金住房贷款资产为底层资产,以公积金中心为主体进行融资;扩大归集范围,将农民工等群体逐渐纳入住房公积金的缴纳和保障范围;加强公积金异地合作,包括全面落实异地互认和转移接续等。

  德国和新加坡通过居住导向的政府定位、充足的住房供应、阶梯式的供应体系等,实现了房价长期稳定和居者有其屋。

  中国应继续完善以公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、共有产权房为主体的多层次住房保障体系。降低进入门槛,提高退出门槛。例如,近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试,在进入端放开户籍限制,退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

  建立以租为主、去产权化的保障方式,防止制度套利。以租为主的保障房结构,能有效避免保障房资源的流失,减轻产权式保障房大规模建设带来的财政压力以及土地市场的出让压力。同时,从产权上实现保障房体系封闭运作,与商品房双轨并行,彻底消除将保障房转化为商品房的制度套利空间。

  继续推进租售并举的住房供应体系,引导居民租购并举。从典型发达经济体的经验来看,住房自有率有其自身规律:过低将导致居民缺乏恒产,不利于发挥财富效应;但追求过高的住房自有率,也会导致不合理的需求进入市场,产生泡沫,甚至引发危机。因此,不必一味地追求高住房自有率,而是要建设租售并举的住房供应体系。

  充分保护租赁家庭权益,逐步落实租购同权。保障租约和租金稳定,是稳定租户预期的重要前提。应立法保护租约,限制房东随意解除租约的行为,为租户提供解约保护,实现租期稳定;定期出台区域租金基准价格,限制租金涨幅,赋予租户议价能力。同时,应逐步充分落实“租购同权”。国际来看,德国居民只要依法纳税,就可以享有当地医疗、养老、教育等公共资源与服务,不存在住房产权的门槛限制;日本《房屋租赁法》规定,片区公立学校选择以实际居住地为准。

  发展以机构为主导的租赁市场。一方面,要培育多元化的市场供应主体,包括发展住房租赁企业,鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务,规范住房租赁中介机构,支持个人出租住房。另一方面,要重点发展以机构为主导的租赁市场,可借鉴日本的租赁管理机构信用披露制度、营业保证金制度,规范租赁机构经营行为。

  房地产税的最佳出台时机是经济稳定发展、房地产市场平稳健康运行时期。在经济稳定发展、房地产市场健康运行时期出台房地产税,边际影响最小,更容易被市场接受。当房地产市场上行时,房地产税预期成本远低于房价和房租上涨的预期收益,征税虽不会对市场产生重大冲击,但市场继续上行带来的风险也越来越大。当市场下行,一方面持有房地产的预期损失放大,另一方面也强化了政府调控和房价下跌的预期,使持有者更急于脱手,加速房价下跌。

  征税对象上,从空置住房、高端住房逐步过渡到所有住房,有利于改革推进。房地产税是直接税,居民对税负敏感,房地产税应由小范围、低税负向全面征收过渡。从国际看,房地产税是财产税的一种,税制设定上以“宽税基、低税率”为主,针对存量住房征收房地产税可确保税源规模。开征初期,考虑居民负担水平和接纳程度,可从空置房、高端住房逐步过渡到所有住房。

  设定合理的价值评估基期和税率调节机制,确保居民可负担。美国房地产评估价值虽与市场价值接近,但可通过评估率来调节实际税率,2018年,各州的房地产税实际税率在0.27%~2.4%。德国土地价值评估基期较早,联邦德国为1965年,民主德国为1935年,基准税率由联邦政府统一制定。同时,设置稽征率来调节实际税率,由地方政府自行确定。由于评估标准较早,居民实际税负水平不高,2017年土地税为140亿欧元,占财政收入的比重为0.98%。

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